环保行政处罚自由裁量权是环保行政管理权的重要组成部分，是环保部门及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式并作出行政处罚决定的权力。正确行使环境行政处罚自由裁量权，是严格执法、科学执法、推进依法行政的基本要求。在当前大力倡导坚持执政为民、全面推进依法行政、建设法治政府的背景下，研究解决如何规范环保行政处罚自由裁量权，细化环保行政处罚自由裁量权标准，确保环保部门合法、合理、公正、公平地实施行政处罚，防止自由裁量权滥用，具有重要的现实意义。

　　一、环保行政处罚自由裁量权行使过程中存在的问题

　　环保行政处罚自由裁量权的实质是环保部门依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。由于环保是技术性很强、专业分工极细的领域，在环保行政执法过程中会面临错综复杂的违法情形，给行使行政处罚自由裁量权带来一定的困难。《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《环境保护行政处罚办法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中，不论是涉及收费的比例处罚或涉及行为的定额处罚，都存在着自由裁量权过大的问题。

　　1.权力适用标准不明确。对环保部门运用权力处理具体事件的标准未做明确、具体、详细的规定，使用一些语义模糊的词，缺乏认定标准的法定条件，而由环保部门根据具体情况判断运用权力的标准。如《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条”违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。然而“情节严重”的标准并未具体明确，而由环保部门裁量决定。

　　2.权力适用幅度不明确。一些法律法规在环保执法权的行使上规定了一定的幅度，环保部门可以在法定幅度内对特定的事项作出适当的处理。如《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”及第一百零一条“没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”，这均系罚款的幅度，在这个幅度内，环保部门可以酌情决定罚款的具体数额。

　　3.权力适用时限的不明确。税收法律、法规对某些处罚时限未作出具体规定，环保部门何时作出具体行政行为有自由选择的余地。如《建设项目环境保护管理条例》第二十二条中“由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正”，但对责令改正的期限没有具体规定，环保部门享有完全的自由裁量权。

　　4．执法过程以罚代管。在环保执法过程中，一些执法人员为了规避自身的“执法风险”，往往对于“可罚、可不罚“的事项选择处罚，对”可重罚、可轻罚“的事项选择重罚，“一罚了之”、“以罚代管”，甚至让相关市场主体产生“罚了就没事了”的错觉。在以罚为主的思维下，一些企业基于违法成本远低于非法暴利的算盘宁肯“长期受罚”，而少数执法部门则动起了“养鱼执法”的心思。而一些仅仅因轻微违法而受罚的市场主体，因为有了环保行政处罚的“污点”，影响了企业业务的拓展，甚至影响了企业的生存。

　　二、规范环保行政处罚自由裁量权行使的建议

　　1．建议建立全国统一裁量基准的内部行政规则。国家环保部2009年3月发布了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》，提出了环保行政处罚所应遵循的原则，让自由裁量权不再“自由、任性”，但该若干意见仅限于原则性的规定，可操作性不强。近几年，多地出台了区域行性规范环保行政自由裁量权的相关规定，如《安徽省环保系统行政处罚自由裁量权细化标准》、《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》、《扬州市环保局行政处罚自由裁量标准》等，这些政策梳理、分类、细化、量化了环保行政处罚标准，缩小执法人员自由裁量空间，对提高环保系统依法行政的能力和水平，有效预防执法腐败起到一定的作用。但是目前全国还有很多地区仍存在行政处罚自由裁量权实施标准不明确的情况，而且甚至出现同一环境违法行为，不同地区所容忍、执法的尺度不一致的现象，影响了政府的公信力、法律的严肃性。建议在研究大量的行政实践经验的基础上，进一步“提炼”出具有实际操作性、更细致深入、更明确的全国统一的裁量基准或指南，让执法更加透明、让裁量不再“自由”。

　　2.加强执法培训，提高执法水平。当前简政放权大力实施，对政府转变职能提出了重大挑战，放管结合，该放的放开、该管的管好是核心要义。建议从提高队伍执法水平入手，根据行政执法队伍实际，采取岗前教育、集中培训和日常学习等多种方式，使执法人员清晰认知自身的职责定位，切实转变惟罚是举、以罚代管的理念。以激发市场活力、建立公平健康的市场环境为出发点，不断规范、探索更有效、更多元的执法方式，更好地监管、服务好市场主体，营造良好市场环境，切实促进大众创业、万众创新。

　　3.依托信息公开，完善内外监督。建立行政处罚规范实施和建立健全监督检查长效机制，法制和监察部门联合对行政处罚实施工作进行定期与不定期的“回头看”监督检查。结合“行政许可和行政处罚等信用信息双公示工作”，加强环保部门与服务对象的信息沟通，并不断完善环保执法责任制，加强环保执法督察和过错追究的力度。充分发挥人大政协监督、企业监督、网络舆情、新闻媒体的监督，通过建立健全全方位的监督机制，确保环保处罚自由裁量权的依法行使。