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健康与防疫相融合 提升城市治理能力(《群众》(决策资讯版)2020年第4期、学习强国等)
陶小冬等
发表时间:2020-04-01

新冠肺炎疫情发生以来,习近平总书记始终高度重视,多次召开会议、多次听取汇报、作出重要指示,强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,坚决遏制疫情蔓延势头。这为各级党委和政府全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作,指明了方向,提供了遵循。

131日,世界卫生组织宣布将新型冠状病毒感染的肺炎疫情列为国际关注的突发公共卫生事件,这是自2003年以来我国发生的又一次突发公共卫生事件。在应对各类突发性公共卫生事件管理中,我国在城市公共卫生、应急防控机制、大数据收集等城市建设管理方面仍面临着诸多挑战,如大城市医疗资源配置过度集中,数量和规模不足,布局不均衡,就近就医和分级诊疗要求难以实现;大量患者医疗挤兑,大医院接诊不堪重负,而基层医疗机构不能发挥量大面广的优势,其首诊和看门人作用未得到有效发挥;现有应急响应预案存在资源供需错位、响应慢、时间成本高等问题。因此,应完善分级服务医疗体系,科学做好城市医疗设施规划,加快城市空间防控体系建设,提升城市空间治理能力,从而有效应对各类突发性公共卫生事件。

完善分级服务医疗体系。分级分类诊疗是指根据疾病大小、种类、紧急程度,分别到相应医疗机构进行诊疗。目的是按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级,不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗,各有所长,逐步实现从全科到专业化的医疗过程。做好分级分类诊疗,需从两方面着手。一是突出基层医疗机构的关键作用。把高端的医疗资源配置适当下沉,加强区级和社区医疗机构的人员和设施配置,赋予适当分工和职责,提高其全科首诊作用。通过建立集中与分散相结合的医疗防治体系,发挥基层医疗中心的作用,有效减轻大医院门诊的拥堵,规避因候诊群聚导致的交叉感染。根据城市规划,对应不同地理单元,满足服务人口规模,进一步明确区级和社区医院的规划建设要求,提升规划建设标准,建立完整的分级服务医疗体系。二是实现医疗资源布局合理均衡。医疗设施的数量、规模、用地应与其服务范围和人口相适应,将一定数量和质量的医疗设施依等级疏散分布在各区和街道,研究确定医疗设施分级服务体系与城市空间结构层级的关系,形成适应分级诊疗的布局体系,便于分级诊疗,实现医疗资源布局的公平合理。

科学做好城市医疗设施规划。一是强化医疗服务设施的强制性地位。根据城市发展规模,超前谋划,提高医疗设施的配置标准,预测医疗设施所需规模,并预留弹性。随着新型城镇化发展和大型公共卫生事件的频发,应将应急医院建设纳入到国土空间规划编制内容中。在国土空间规划中,统筹考虑大型应急医疗设施的规划布局,预留出足够的土地空间。应急医院可根据实际情况灵活承担传染病专科医院、传染病研究中心、疗养院等相关功能。二是最大程度整合各级医疗资源。将大医院前期候诊、取样、检测这一交叉感染风险最大的环节下放到社区卫生医院,构筑起应对大量求诊病人的第一道防线。在编制城市医疗设施布局规划时,可按照市、区、社区进行功能分区,建立完整的自上而下的分级服务医疗体系。针对短期内医护力量不足的问题,也可采取大医院和基层医院在诊疗、医师、床位、设备、技术、管理等方面实行联动的方式,保障公共医疗资源在各层级间的流动。三是建立突发公共卫生事件的规划应对体系。细化落实医疗设施布局规划,确保医疗设施用地和建设要求落到实处。特别是保障区级和社区医疗设施的用地和建设需求,验证并完善规划建设指标的可行性和适用性,在规划管理实施中进行刚性控制。同时,考虑重大公共卫生事件的可能性,在医疗设施布局规划的基础上,预留战略弹性用地,应对城市发展的不确定性。这些弹性用地既可以为优化提升城市的重要功能预留战略空间,实现城市高质量发展和可持续发展,又可应对不时之需,为城市安排应急避难设施场地。

加大城市空间防控系统建设力度。一是建立城市重大公共卫生事件防控系统。传统的医疗卫生专项规划,重点关注医疗资源总量发展、服务体系建设、医疗资源利用效率和基层医疗机构配置等。而现在要突破传统均等原则中关于医疗机构覆盖范围的局限,对突发公共卫生事件设置应急预案,并及时作出响应。同时,以公共安全为导向,着力建设集中与分散相结合的城市多级空间防控体系。二是合理确定定点准备医疗机构。在未发生重大公共卫生事件时,定点准备医疗机构应以自身为单位,加强人员训练、物资准备以及提升医疗服务水平。当发生重大公共卫生事件时,定点准备医疗机构则转为现役医院,依托设备水平高、规模大、床位充足等条件,集中全市及地区优质医护人员、药品与器械设备等医疗资源,提供统一的隔离、观察、诊疗、治疗、康复等医疗卫生服务,并调配医院自身及其他医疗机构各科室的医疗资源,以便及时进行病理检验和分析等。三是建立均匀的社区医疗机构防控机制。社区医疗机构平时以基本诊疗职能为主,兼具养老和康养功能。在面对突发重大公共卫生事件时,可采用邻里单元理念,制定相对均匀的社区医疗机构防控机制。依托社区医疗机构实行分散预防、居家防控、居家观察、居家隔离等措施,并由社区医疗机构提供医疗资源发放、患者统计汇总、咨询与转诊等基层服务,积极发挥基层公共卫生防疫职能。

以双构平台助推城市治理能力提升。一是推动健康与防疫空间双效叠加。通过公共卫生学、医学、城乡规划学、地理学等学科理论,把城市空间环境的主动性健康支持和被动性可防疫融为一体、双效叠加。在健康支持评价方面,动态开展健康影响评估,准确描述城市不同区域空间环境的健康程度以及改进提升的可能性。在可防疫空间评价方面,考虑通过合理遴选相关指标建立可防疫指数评价体系,以此来评价城市空间在传染性疾病防疫方面存在的缺陷与不足,从而为下一步更新规划设计提供明确的整治方向。二是搭建公共疾控数据与国土空间规划的双构平台。通过监测疾病类型、细化社区的统计数据,共同合作建立公共健康-空间规划双构数据平台,搭建起城市居民健康状况和城市空间的关联体系。通过双构平台的建构,进一步引导城乡国土空间规划,合理布局物质生产和流通空间,建立疫情时期基本生活物资的生产和流通体系,以及均衡、合理布局公共卫生应急救治医疗体系,避免患者集中在少数医疗机构。在疫情爆发过程中,双构平台可以有效整合信息、动态监控疫情进展,有利于合理划定疫区等级和社区防控,精确规划检查网络布点。三是提升面向公共健康的城市治理能力。一方面,建立城市应对公共卫生事件的应急体系,在特殊时期建立分区、分片的管理机制,使交通、医疗、后勤供应等有条不紊地进行。另一方面,建立社区公共卫生与疾病预防的体系,建立联动的社区安全与综合治理措施,使居民在灾难突发时期可以有备无患、减少恐慌。

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(作者单位:南通大学江苏长江经济带研究院、南通市妇幼保健院)


上一条: 精准施策用足用活各项扶持举措(人民政协报2020-03-02期05版、中国统战部新闻网) (2020-3-3)
下一条: 应大力培育新经济新动能(团结报2020.5.12) (2020-6-5)
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